作者:伊莱尔·r·史密斯*
拜登总统几乎在上任后立即就移民问题发布了一系列指令。其中一些指令集中在改变国土安全部(DHS)的移民执法优先事项上。国土安全部主要负责联邦移民法的执行。联邦法规赋予移民当局“广泛的自由裁量权”，以决定何时驱逐非美国公民入境是合适的。本国公民(联邦法律下的“外国人”)缺乏留在美国的法律依据。出于资源或人道主义方面的考虑，当局通常会优先采取执法行动，打击可转移人口的一部分(例如，那些犯下某些罪行或对国家安全构成威胁的人)。与奥巴马政府相比，特朗普政府将执法作为其移民政策的试金石，总体上寻求对更广泛的违反移民规定的外国人执行联邦移民法。
拜登总统取消了特朗普政府的一些移民举措，并指示国土安全部审查其移民执法政策和优先事项。2021年9月，国土安全部宣布了新的移民执法指导方针，将执法活动的重点一般放在对国家安全、边境安全或公共安全构成威胁的外国人上。如下文所述，法院考虑了对拜登政府移民执法政策的法律挑战。在德克萨斯州和路易斯安那州提起诉讼后，德克萨斯州联邦地区法院于2022年6月撤销了该指导方针，美国第五巡回上诉法院在考虑政府的上诉之前拒绝维持该裁决。最高法院批准了政府复审此案的请求，并计划于2022年11月29日就此事听取辩论。
在亚利桑那州、蒙大拿州和俄亥俄州提起的另一场诉讼中，俄亥俄州的一家联邦地区法院于2022年3月初步禁止国土安全部实施和执行其执法指导方针的某些方面。然而，第六巡回法院推翻了地方法院的判决，取消了禁令。尽管第六巡回法院做出了裁决，但鉴于德克萨斯州地区法院2022年6月的裁决，国土安全部仍然被禁止执行其执法指导方针，该裁决在最高法院审查该案之前仍然有效。
本文阐述了在国土安全部新移民执法指导方针中反映的拜登政府的移民执法重点，以及这些指导方针提出的法律考虑。儿童入境暂缓遣返(DACA)是一个独立的与移民相关的倡议，也是最近诉讼的主题，围绕它的法律发展在CRS的其他产品中得到了解决。
在过去的十年中，国土安全部采取了不同的方法，优先针对不同类别的可驱逐外国人采取移民执法行动。2011年，国土安全部宣布，它通常优先驱逐威胁国家向日葵视频app18岁以下在线观看安全的外国人(如恐怖分子)、大多数犯罪的外国人、最近非法入境的外国人、未执行驱逐令的外国人以及通过欺诈手段获得移民福利的外国人。2014年，该机构制定了一项基本类似的新政策，但限制了被视为最优先的犯罪类型(例如，恐怖活动、参与街头犯罪团伙、重罪犯罪)。
虽然新政策继续优先驱逐有未执行的驱逐令的外国人，但这种优先次序仅限于最近获得最后的驱逐令的外国人。2014年的政策没有排除移民官员驱逐非“优先”外国人的权利，但这种行动需要监管部门的批准。国土安全部还改变了关于发放拘留者的政策，这些拘留者被州或地方执法部门关押，被认为是可以转移的外国人。国土安全部用优先执法项目(PEP)取代了早期的“安全社区”项目，该项目用于确保对被联邦、州或地方执法当局拘留的被怀疑可转移的外国人的拘留，该项目授权只有当这些外国人被判犯有某些列举的罪行或对公共安全构成威胁时，才可签发拘留人员以获得对这些外国人的拘留。
除了采取步骤查明和逮捕外国人并将其驱逐出境外，移民当局有时还通过法律直接授予的权力，或作为行使一般执法酌处权，对执行行动给予临时缓刑。最大规模的以执法自由裁量权为前提的暂缓可能是2012年由奥巴马政府建立的DACA，该法案允许某些非法滞留在美国的外国人在儿童时期获得暂缓行动(即保证他们不会被驱逐出境)和工作授权，以及其他福利，可续期两年。时任国土安全部部长的纳波利塔诺解释说，该机构的执法资源不应花在“有成效的”、不优先考虑的个人身上，这些人没有违反法律的意图，但对美国有贡献。
在特朗普政府时期，移民执法的重点发生了变化。在2017年的一项行政命令中，特朗普总统承诺“使用一切合法手段执行美国的移民法”，并“确保忠实执行美国的移民法，打击所富二代F2老版本就是这么嗨有可驱逐的外国人”。他指示国土安全部优先驱逐因某些犯罪和国家安全相关理由被发现可以驱逐的外国人;无有效证件入境和近期非法入境的外国人;有犯罪行为的外国人;从事与移民有关的欺诈或“滥用任何与领取公共福利有关的程序”的外国人;未按规定离境的，被终局驱逐出境的外国人;以及“对公共安全或国家安全构成威胁”的外国人。在采取这一政策时，时任国土安全部部长约翰·凯利宣布，该机构“将不再豁免某些类别或类别的可驱逐外国人免受可能的执法。”
在2017年的行政命令中，特朗普总统还指示国土安全部恢复安全社区项目。特朗普总统还命令国土安全部根据《移民与国籍法》(INA)第287(g)条与州或地方当局达成协议，授权这些当局与联邦政府合作执行某些移民执法职能。奥巴马政府普遍限制了287(g)协议的使用，并在一些州终止了协议。相反，特朗普政府扩大了它们的使用，国土安全部仅在德克萨斯州就与23个地方签署了协议。
除了287(g)项协议外，国土安全部于2021年1月8日与德克萨斯州签署了一份单独的谅解备忘录，根据该备忘录，德克萨斯州同意“提供信息和协助，帮助国土安全部执行其边境安全、合法移民、移民执法和国家安全任务”，包括尊重拘留者的请求。作为交换，国土安全部同意“在采取任何行动或做出任何减少移民执法的决定之前，与德克萨斯州进行磋商”，包括暂停或减少驱逐。该协议要求国土安全部提前180天通知任何减少移民执法的行动，并提供对该提议发表评论的机会。该协议规定，在任何违反协议的情况下，受害方可以向德克萨斯州的美国地方法院提起诉讼。
除了这些执法举措，特朗普政府的国土安全部还根据时任司法部长塞申斯的结论，即DACA缺乏“适当的法定权力”，采取了撤销DACA项目的行动，以及美国第五巡回上诉法院2015年的一项裁决，裁定奥巴马政府计划将DACA扩大到更广泛的人群，什么软件可以看男女污污以及计划实施一项针对美国公民和合法永久居留外国人的父母的类似举措是非法的。联邦地区法院在面临法律挑战后，下令特朗普政府废除DACA计划。2020年，最高法院裁定取消DACA在程序上是非法的，但法院没有对DACA本身的合法性做出裁决。
2021年1月20日，拜登总统撤销了特朗普总统2017年关于移民执法优先事项的行政命令，指示国土安全部实施旨在平衡边境安全、公共安全和人道主义考虑的新政策。不久之后，时任国土安全部代理部长佩科斯克发布了一份备忘录，指示国土安全部官员审查该机构的移民执法政策。该备忘录与国土安全部移民和海关执法局(ICE)发布的指导方针一起，初步确立了“临时民事执法指导方针”，该方针在审查之前一般限制了受执法行动影响的外国人的范围。佩科斯克备忘录还宣布，除有限的例外情况外，将“暂停100天”遣返任何最终下达驱逐令的外国人。
2021年9月30日，国土安全部部长马约卡斯宣布了更永久性的移民执法指导方针。在给国土安全部各部门的一份备忘录中，部长马约尔卡斯断言，国土安全部缺乏资源来驱逐每一个被驱逐出境的外国人，而许多本来可以被驱逐出境的外国人“多年来一直是我们社区的贡献成员”。部长马约卡斯认为，“一个人是可驱逐的非公民的事实，因此不应仅仅是针对他们的执法行动的依据。”因此，他宣布国土安全部将利用其酌情权和资源优先逮捕和驱逐属于三个不同类别的外国人:(1)对国家安全的威胁，(2)对公共安全的威胁，(3)对边境安全的威胁。
属于“对国家安全构成威胁”类别的外国人包括从事与恐怖主义或间谍活动有关的活动，或在其他方面对国家安全构成威胁的人。属于“对公共安全的威胁”类别的外国人通常包括那些从事“严重犯罪行为”的人，但指导方针要求在评估是否有必要采取执法行动时考虑加重和减轻的因素，而不仅仅是刑事定罪的事实(例如，犯罪的严重程度、年龄、在美国停留的时间)。最后，如果外国人(1)在试图非法进入美国时在边境或入境口岸被逮捕，则被视为“对边境安全的威胁”优先事项;或(2)在2020年11月1日后非法入境后在美国境内被逮捕。指导方针指出，其他具有“令人信服的事实”的边境安全案件可能需要采取执法行动，指导方针要求在边境安全案件中考虑减轻或减轻情节。
新的移民执法指导方针于2021年11月29日生效，取代2021年初发布的临时指导方针。2022年4月3日，移民和海关执法局就执法指南的应用向移民和海关执法局的律师发布了指导意见，作为检察官自由裁量权的问题，决定是否在未决案件中进行或寻求撤销撤职程序。
拜登政府的移民执法举措面临法律挑战。在国土安全部2021年1月发布临时执法指南之后，几乎立即就出现了诉讼，随后又针对国土安全部2021年9月发布的替代指南提起了诉讼。
在德克萨斯州提起的一项法律诉讼中，美国德克萨斯州南区地方法院于2021年2月初步禁止国土安全部执行临时政策中宣布的100天暂停驱逐出境的规定，裁定其可能违反了《移民法》的一项规定，该规定一般要求在最终驱逐令下达后90天内驱逐外国人。在德克萨斯州和路易斯安那州提出的另一项法律挑战中，该地区法院于2021年8月初步禁止国土安全部执行临时指导方针，裁定这些指导方针与《移民法》的规定相冲突，后者要求拘留的外国人类别比临时指导方针允许的更广泛。
在政府上诉之前，第五巡回法院的一个小组部分维持了该禁令，但第五巡回法院全体成员于2021年11月撤销了该小组的意见，允许初步禁令继续生效。该禁令没有影响国土安全部2021年9月的执行指导。
一些州还对国土安全部2021年9月的执行指南提出了法律挑战。这些诉讼导致联邦法院对国土安全部在移民执法方面行使自由裁量权的权力做出了相互矛盾的裁决。
在最初针对临时指导方针提起的诉讼中，德克萨斯州和路易斯安那州修改了他们的申诉，以挑战新的指导方针。2022年6月10日，地区法院撤销了Mayorkas部长2021年9月制定的执行指南备忘录。法院认为，该指导方针要求移民官员在决定是否对被定罪的外国人采取执法行动时考虑“法外”因素，这与《移民法》要求拘留那些犯下特定罪行或获得最终驱逐令的人的规定“完全相悖”。
法院还认为，根据《行政程序法》(APA)，这些指导方针是“武断和反复无常的”，因为根据法院的说法，(1)国土安全部没有考虑犯下严重罪行或接到最终驱逐令的外国人的再犯率和潜逃率;(2)该机构没有考虑到其政策将给各州带来的成本，以及这些州在多大程度上依赖于法定拘留外籍罪犯。法院还裁定，该指南的发布违反了《行政程序法》下一般适用于机构规则的通知和评论要求。
2022年7月6日，第五巡回上诉法院驳回了政府在上诉裁决之前暂停地区法院判决的动议。第五巡回法院同意下级法院的意见，认为国土安全部的执法指导违反了《移民法》“无可争议的强制性”拘留规定，也不符合《行政程序法》的标准和程序。2022年7月21日，最高法院驳回了政府要求维持第五巡回法院裁决的动议，但将该动议解释为要求复审该决定的请愿。法院批准了这一请求，并将口头辩论安排在2022年11月29日。
在另一起案件中，亚利桑那州、蒙大拿州和俄亥俄州向美国俄亥俄州南区地方法院挑战国土安全部的执法指导方针。2022年3月22日，法院初步下令执行该指导方针，以在驱逐程序中作出拘留决定，释放最终获得驱逐令的外国人，并推迟执行驱逐令(但不禁止为其他目的执行该指导方针)。与德克萨斯州地方法院一样，最高法院认为，要求移民官员考虑“法律之外的因素”，以决定是否应该优先执行被定罪的外国人的犯罪行为，非法“取代”了《移民法》的强制拘留和驱逐要求。
2022年4月12日，第六巡回法院批准了政府的动议，在其上诉裁决之前暂缓执行禁令。2022年7月5日，法院推翻了地方法院的判决。法院认为，这些州很可能未能确定国土安全部的执法政策造成的任何具体的、非投机性的损害，以确立起诉的资格，而且国土安全部的政策可能不受司法审查。在法律问题上，法院认为这些指导方针并不非法，因为《移民法》的拘留和驱逐命令并没有消除国土安全部“在执行国家移民法许多可移动部分方面的长期自由裁量权”。法院还裁定，这些指导方针不是“武断或反复无常的”，不需要通过通知和评论程序。尽管如上文所述，第六巡回法院的裁决将使国土安全部能够执行2021年9月的指导方针，但德克萨斯州诉讼中的地区法院已撤销了这些指导方针，第五巡回法院和最高法院都拒绝维持该决定，等待政府的上诉。最终，最高法院即将对德克萨斯州案件作出的裁决是考虑执行指导方针的合法性。
拜登政府试图调整移民执法工作的优先次序，这引发了议员们长期关心的问题:执行移民法律时行政自由裁量权的范围，以及在多大程度上资源限制和政策偏好会影响执法的优先次序。根据以前对类似移民执法指导方针影响的估计，拜登政府的移民执法指导方针可以使许多可驱逐出境的外国人免受执法努力的影响。然而，国土安全部逮捕和拘留美国境内所有可转移的外国人的能力受到资源限制。因此，国土安全部认为，它必须把执法资源主要集中在那些对公共安全、边境安全或国家安全构成威胁的人身上。
最高法院承认，《移民法》赋予行政部门在移民执法方面“广泛的自由裁量权”，包括优先处理某些案件的权力。然而，这种自由裁量权的范围是有争议的。通常情况下，移民当局会根据个别情况行使其酌情权。此外，挑战拜登政府执法指导方针的州认为，国土安全部的自由裁量权不能取代法定授权，规定该机构“应”拘留和驱逐特定类别的外国人。第五巡回上诉法院同意，“行政当局不能使用其自由裁量权来阻挠其权力的界限。”相反，第六巡回法院表示，尽管有这些授权，“行政部门在部署有限的资源以应对其政策挑战方面有相当大的执法自由裁量权。”
在审查对国土安全部移民执法优先事项的一般法律挑战，以及行政部门对大量非法移民实施DACA或类似暂缓驱逐计划的能力时，下级法院在如何划定可允许的执法自由裁量权与非法违反法定移民执法责任之间的界限方面，也同样达成了相互矛盾的观点。
虽然政策制定者对移民执法的兴趣主要集中在行政行动和挑战这些行动合法性的诉讼上，但国会也可能发挥决定性作用。国会经常审议或颁布立法，优先驱逐某些类别的外国人(例如恐怖分子、犯罪的外国人、黑帮成员)，限制在某些地点的执法行动，限制拘留某些低优先级的外国人，或向一些可以驱逐的外国人提供临时或永久的救济。国会通过年度拨款程序，也可以对以资源可得性为前提的执法决定产生深远影响。第117届国会已经提出了针对行政执法优先事项的立法，其中包括除其他事项外授予某些非法居留外国人合法永久居民身份的法案。此外，众议院预算和解法案中的一项条款，即《重建更好法案》(第5376号决议)，将使许多本来可以被驱逐的外国人能够以“假释”身份暂时留在美国(出于“紧急人道主义原因或重大公共利益”，在不获得合法入境许可的情况下在美国驻留的自由授权)。
*关于作者:希勒尔·r·史密斯，立法律师
来源:本文由国会研究服务(CRS)发布
