作者:Benjamin Katzeff Silberstein*
(FPRI)——所有的政治都是地方性的，这是老生常谈。今天，瑞典正在经历这一不言自明的真理，也许比其最近的历史中任何时候都更加强烈。该国正在寻求加入北约，除了土耳其和匈牙利这两个国家之外，它得到了北约的全力支持。
在俄罗斯开始入侵后不久，瑞典宣布有意加入北约，并表示将与芬兰一起这样做。然而，芬兰于4月4日正式加入北约，而瑞典没有加入。
土耳其和匈牙利阻止瑞典加入北约，尽管他们准备让芬兰加入该联盟。土耳其声称瑞典的反恐法不足以让其加入北约。除其他事项外，安卡拉还要求瑞典断绝与叙利亚-库尔德分离主义游击队YPG的关系。作为社会民主党为保持议会多数席位而达成的协议的一部分，斯德哥尔摩此前曾承诺支持YPG。土耳其还要求瑞典解除对土耳其的武器制裁，并在反恐措施上加强合作。起初，土耳其要求瑞典引渡库尔德分离主义组织(主要是库尔德工人党)和
匈牙利的抵抗是最近才发生的。因此，确定匈牙利政府的红线和核心要求仍然更加困难。3月7日，匈牙利执政党青民盟的一个代表团访问了瑞典，表达了“对匈牙利和匈牙利人民更多尊重”的要求。他们的动机是瑞典(连同欧盟其他国家)对匈牙利日益独裁统治的批评。代表团成员之一、匈牙利议会副议长亨德(Csaba Hende)说，他们传递的主要信息是，匈牙利政府基本上支持瑞典加入北约。与此同时，他说，瑞典需要停止批评匈牙利在法治方面的缺陷，暗示在这个“新的开始”之后，两国关系将会有所不同。在社会民主党之前的统治下，瑞典经常带头批评匈牙利司法系统的政治化，以及维克托·欧尔班(Victor Orban)总统领导下的其他威权主义倾向，用一位匈牙利政府官员的话说，这导致匈牙利认为瑞典坐在“摇摇欲倒的道德优越感宝座上”。
Erdo?an和欧尔班都是专制领导人，他们都渴望保护自己的强人声誉。与许多政治领导人一样，他们也是机会主义者。如果不利用瑞典加入北约的机会在政治上得分，对两国领导人来说都是浪费机会。土耳其在加入过程的早期就与瑞典争吵不休，匈牙利在2月28日宣布，不经过谈判，其议会不会批准瑞典的加入。尽管如此，土耳其和匈牙利对瑞典国内政治的影响程度令人震惊，在瑞典决定申请加入欧盟之前，这在很大程度上是不可预见的。
甚至在瑞典申请加入北约之前，外交政策问题对瑞典国内政治的影响就越来越大。一个说明性的例子是(当时的)社会民主党少数派政府在2021年与Amineh Kakabaveh达成的协议，Amineh Kakabaveh是左翼的前国会议员，她在2019年8月被排除在该党之外，因为她在自己的党内公开表达了她对瑞典郊区伊斯兰主义者压迫的宽容态度。她退出了该党，但以无党派人士的身份留在了议会。这本身在瑞典政治中是非常罕见的，正如一个独立的国会议员的术语——“政治野蛮人”，或者用一种更亲切的解释，“政治通配符”(politisk vilde)所证明的那样。为了确保Kakabaveh的支持，社会民主党秘书在2021年11月与独立议员达成了另一项协议。该协议包括承诺政府将加深对库尔德武装组织PYD的合作和支持，PYD在叙利亚活动，并在打击伊斯兰国方面发挥了重要作用。
反对派发起了对时任总理斯特凡L?fven(社会民主党人)的不信任投票，卡卡巴维同意在投票中弃权，以换取一份要求清单。这一过程在2021年秋季再次上演，当时L?fven辞职，他指定的继任者、此前担任财政部长的社会民主党人马格达莱纳·安德森(Magdalena Andersson)需要足够的议会支持才能成为总理。
当时，社会民主党很可能将该协议视为上天的祝福。众所周知，选民们很少关心外交政策，而社会民主党很可能并不指望他们与卡卡巴韦的协议会对外交政策产生任何实际影响。
几十年来，瑞典一直以自己是“人道主义超级大国”而自豪——一个在国际政治中坚定捍卫人权和公平的国家。因此，它经常直言不讳地批评土耳其和匈牙利的独裁倾向，很少考虑其外交政策环境的实际后果。历史上，选民认为外交政策在很大程度上是无关紧要的，导致政治家有时主要将其视为国内政治姿态的工具。
这种态度在2022年俄罗斯入侵乌克兰后迅速改变，彻底改变了欧洲和世界的地缘政治格局。社会民主党在短短几周内就从强烈反对加入北约转变为支持北约。即使在俄罗斯入侵之后，这位总理还表示，寻求加入北约将会“破坏稳定”，暗示西方需要安抚俄罗斯。然而，在3月30日，也就是入侵开始一个多月后，瑞典首相安德森提出了一个历史性的建议，即瑞典可能会寻求加入北约。
这一切都使与卡卡巴韦的交易成为外交政策制定的前沿和中心。Erdo?an-unexpectedly在同一天宣布，土耳其不会无条件批准瑞典和芬兰的集体申请。最重要的是，土耳其抓住了瑞典对威胁土耳其领土完整的库尔德恐怖主义的支持。这只是土耳其要求瑞典接纳其加入北约的几个问题之一，而且无论如何，这个国家很可能会对瑞典的加入设置障碍。尽管如此，这是一个明显的例子，说明完全出于国内考虑而做出的外交政策决定，其后果如何远远超出了政府当时的设想。
与土耳其的谈判此后一直拖延，目前仍处于停滞状态，瑞典似乎在等待土耳其5月的选举结束后才开始认真推动。瑞典表示，它已经实施了2022年6月在马德里举行的北约会议上与土耳其商定的措施。瑞典政府指出，国内最具体的成果之一是最近提出的一项法律，该法律将参与被归类为恐怖组织的组织定为刑事犯罪，为此政府目前受到反对派和自由派的严厉批评。
这项法律并非源于北约进程，但瑞典申请加入北约，使得加强反恐立法变得更加紧迫。至少自2017年斯德哥尔摩市中心发生恐怖袭击以来，就一直在准备将参与恐怖组织定为犯罪的法律。长期以来，瑞典的反恐法律宽松得令人不安。这一点在伊斯兰国在叙利亚和伊拉克的战争中表现得尤为明显，当时有数百名瑞典人前往该地区加入了哈里发国，在大多数情况下都没有受到惩罚。
该法的中心目标是禁止参加恐怖组织。这样的法律是完全必要的，而且应该更早通过，尤其是在瑞典出现了比其他任何欧洲国家都多的人均公民涌入加入伊斯兰国的情况下。与此同时，法律的时机和框架不能与北约问题分开。政府以法律为依据，声称他们符合土耳其最核心的要求。
由于北约的进程，这项法律的通过似乎要快得多。该提案不仅遭到了反对派的强烈批评，而且受到了瑞典立法委员会(lagramatdet)的强烈批评。该委员会在新立法提交议会之前担任司法审查委员会，在法律提案阶段指导对法律的严厉批评。
该委员会只有咨询权力，但它对该提案的批评是如此激烈——它明确建议“不构成立法的基础”——以目前的形式通过该提案将会引起争议。尽管如此，三月份议会还是在没有太多反对的情况下通过了该法案，因为除了绿党和左翼这两个完全反对北约成员的政党外，所有政党都认为这对国家安全至关重要。尽管政府早就计划出台这样的法律，但其紧迫性表明，该法律的部分目的是安抚土耳其，并给Erdo?an一个可以在国内兜售的“胜利”。新法律将于六月生效。
匈牙利对瑞典的要求很少是具体或具体的。欧尔班正在报复那些在他看来对他的独裁倾向持严厉批评态度的西欧人——这让其他北约国家非常沮丧——同时也让他的国家与土耳其走得更近。他试图向瑞典和芬兰政界人士施压，让他们放弃之前对他的政府的批评，并利用加入北约的申请作为筹码，让欧盟释放目前冻结的数百万美元援助，这是对欧尔班加强对司法机构政治控制的改革的回应。然而，瑞典官员在安抚他们方面能走多远是有限的。例如，按照Erdo?an的要求，通过政治决定将个人引渡到土耳其，这在法律上和形式上都是瑞典不可能做到的。
事后看来，瑞典和芬兰可能犯了一个战略错误，没有把与土耳其的谈判简单地交给美国。瑞典最大日报的编辑彼得?沃罗达斯基(Peter Wolodarski)是该国最强烈的自由主义声音之一，他令人信服地指出，瑞典大大低估了Erdo?an准备造成的损害，从而阻碍了瑞典的候选资格。此外，政府可以——也应该——声明，它对包括美国在内的北约最核心大国去年就其申请给予的安全保证感到满意。在这些安全保证之后，没有任何必要匆忙开始正式程序，这实际上使瑞典成为北约防御保护伞的一员。瑞典的紧迫性被排除在外，美国就有空间在谈判中发挥更大的作用，使其成为一个跨大西洋的问题，而不是瑞典和土耳其之间的双边问题。
无论是在幕后还是在公开场合，美国都在积极推动瑞典加入北约，美国必须继续保持这种压力。没有它，瑞典在面对土耳其和匈牙利时几乎没有什么影响力。美国政府于今年4月17日宣布向土耳其出售F-16战斗机，很有可能就是为了实现这一目标。
经过70年的军事不结盟，芬兰于4月4日加入了北约。由于土耳其和匈牙利的反对，瑞典仍在观望，至少目前是这样。许多人期待，随着今年5月土耳其总统和议会选举的举行，Erdo?an会让他的态度变得冷静下来。在此过程中，瑞典将得到一个粗鲁的警钟，即外交和国内政治很少真正分开，如果有的话。
本文表达的观点仅为作者个人观点，并不一定反映外交政策研究所的立场。外交政策研究所是一个无党派组织，旨在发表有关美国外交政策和国家的文章，这些文章经过充分论证，以政策为导向国家安全优先事项。
*作者简介:本杰明·卡泽夫·西尔伯斯坦，美国外交政策研究所副研究员，主要研究朝鲜半岛和东亚地区。
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